來源：中房報

原標(biāo)題：土地出讓收入劃歸稅務(wù)部門征收背后：延續(xù)中央財政集中管理思路

這兩日，一則關(guān)于國有土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的重磅新規(guī)，引發(fā)業(yè)界強(qiáng)烈討論。

6月4日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（以下簡稱“通知”），根據(jù)通知，將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。

通知明確，先試點后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省開展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點，探索完善征繳流程、職責(zé)分工等，為全面推開劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗。暫未開展征管劃轉(zhuǎn)試點地區(qū)，則自2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。

一石激起千層浪。對于通知下發(fā)猜測紛紛，有觀點認(rèn)為此舉將抑制地方賣地沖動？土地出讓金走向終結(jié)？為房地產(chǎn)稅改革鋪路？對此，中國房地產(chǎn)報記者采訪多位業(yè)界專家認(rèn)為，新規(guī)改變了土地出讓收入的征收部門、流程和格局，但歸屬（仍歸地方）和使用并未發(fā)生變化，市場不應(yīng)對此過度解讀。

“新規(guī)主要延續(xù)了中央財政集中管理思路，目的是提高財政實力和征收管理效率，因為我國財政收入總體在下降。同時，有利于推進(jìn)我國費(fèi)轉(zhuǎn)稅收的改革。至于房地產(chǎn)稅，與錢（土地出讓收入）放在哪里沒有直接關(guān)系。”一位接近自然資源部的人士對中國房地產(chǎn)報記者表示。

新規(guī)究竟改變了什么

按照現(xiàn)行土地出讓金征管政策，土地出讓收支全額納入基金預(yù)算管理，土地出讓收入由財政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收。此次改革后，土地出讓收入將調(diào)整為“財政部門管理、稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收”模式。

通知還明確，四項政府非稅收入征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

可見，土地出讓金進(jìn)出最終還是由財政部門所把控，分成、使用及管理亦均沒有變化。唯一變化的就是在征收實務(wù)工作中，稅務(wù)部門即各地稅務(wù)局承擔(dān)了相關(guān)工作。換言之，“土地出讓金仍是地方收入而非中央。即便未來房地產(chǎn)稅開征，土地出讓金制度仍將會存在，不會終結(jié)?！敝袊ù髮W(xué)財稅法研究中心主任施正文表示。

國有土地使用權(quán)出讓收入征繳流程顯示，土地出讓過程中，土地競拍保證金仍由當(dāng)?shù)匾?guī)劃和自然資源委員會征收和代繳；新規(guī)后，政府土地出讓收益、土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)則由稅務(wù)部門征收。因此，對于房地產(chǎn)企業(yè)而言，只是土地出讓金、土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)的繳費(fèi)對象由地方政府變?yōu)槎悇?wù)部門，對金額并不產(chǎn)生影響，

一直以來，中國財政有“四本賬”。按收入規(guī)模排列：一般公共預(yù)算>政府性基金預(yù)算>全國社會保險基金預(yù)算>國有資本經(jīng)營預(yù)算。其中，一般公共預(yù)算主要是靠稅收貢獻(xiàn)，如增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和個人所得稅等，規(guī)模超過18萬億元；政府性基金收入，規(guī)模9萬億元，主要由國有土地使用權(quán)出讓收入組成，占比超過80%；社保收入?？顚Ｓ?；國有資本經(jīng)營收入主要是國有企業(yè)資本收入，規(guī)模有限，不到5000億元。

2020年全國土地出讓收入達(dá)8.4萬億元，占政府性基金收入90%，占全部財政收入23.8%。今年前4個月，全國政府性基金預(yù)算收入2.43萬億元，同比增長36.6%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入2.14萬億元，同比增長35%，占全國稅收的32%。

據(jù)植信投資研究院統(tǒng)計，從河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南幾個省區(qū)市試點地方財政狀況來看，土地出讓收入占（預(yù)算+政府性基金）收入比重在29.2%-55.2%，即地方財政對土地出讓金依賴仍較重。

可見，土地出讓收入已成為我國財政收入重要來源。關(guān)乎土地財政、樓市、城市建設(shè)乃至經(jīng)濟(jì)，這也是新規(guī)受到熱議原因所在。

新規(guī)之下，中央財經(jīng)大學(xué)副教授、中房智庫研究院執(zhí)行院長柴鐸認(rèn)為，對于地方政府使用土地出讓收入沒有什么影響，不會縮減土地供應(yīng)，也不會降低地方政府賣地?zé)崆?。土地出讓金和各類稅費(fèi)收入還是以往的中央地方分成方式，地方政府按預(yù)算嚴(yán)格收支兩條線管理。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉則認(rèn)為，將征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門，主要是想治理國有土地使用權(quán)出讓收入征管亂象，按照稅制原則征管，該征的一定要征。但不允許隨意返還，避免土地出讓金出現(xiàn)流失或低估等問題，降低地方政府經(jīng)營城市動力。

但這是一個漸進(jìn)和博弈過程?！艾F(xiàn)在地方對國有土地使用權(quán)出讓收入的支配權(quán)還比較大，因而通知落地之后地方可能會加快供地步伐，進(jìn)而促進(jìn)房地產(chǎn)投資。但未來中央會越來越多地參與其中。”東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇表示。

更深遠(yuǎn)的影響：事關(guān)樓市、房地產(chǎn)稅

改革從來不是一個單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)行動。此次發(fā)文，其實是基于財政稅收改革的角度進(jìn)行的。

早在2018年2月，十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》就明確：“將省級和省級以下國稅和地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。

2018年6月，全國各地國稅地稅合并正式啟動，全國省級新稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掛牌，即成立新稅務(wù)局。其機(jī)構(gòu)更為精簡，但職權(quán)明顯擴(kuò)大，即“瘦身”和“健身”戰(zhàn)略。自1994年實行分稅制后，分家24年的稅務(wù)機(jī)關(guān)又合二為一。

合并之后，更重要的是稅務(wù)部門實行“垂直管理”，實行“以稅務(wù)總局為主、與省區(qū)市黨委和政府對全國稅務(wù)系統(tǒng)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)”，尤其是“稅務(wù)總局為主”，并推進(jìn)非稅收入征管的工作調(diào)整。

2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，再次明確“劃轉(zhuǎn)社會保險費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)”，要求“按照便民、高效的原則”，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)。

此次財政部關(guān)于土地出讓金征收權(quán)的調(diào)整和變更，即屬于此類領(lǐng)域的改革。

“財政的錢本來就應(yīng)該稅務(wù)部門管，費(fèi)改稅這是大趨勢。稅收部門會更清晰地掌握企業(yè)和自然人涉稅經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這也與國際接軌，也有利于建立更完善的社會信用體系。不過，由此自然資源部門土地一級開發(fā)和一級市場的事權(quán)、財權(quán)更加分離，工作約束和土地收儲等工作難度更大?！辈耔I表示。

盡管改革初衷與土地或住房市場改革無關(guān)，但土地出讓金本身就反映了土地市場和房屋市場信號，此次稅務(wù)部門具備了土地出讓金的征收權(quán)，其意義不會簡單局限于、停留于征稅業(yè)務(wù)層面上，是有著更深遠(yuǎn)的影響。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，從拔高地位角度看，稅務(wù)部門掌握了房地產(chǎn)市場最基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，即土地交易和資金數(shù)據(jù)，顯然意義更大。同時，新稅務(wù)部門成立以來，雖然精簡了機(jī)構(gòu)，但是在納稅服務(wù)、稅收大數(shù)據(jù)和風(fēng)險管理、稅收經(jīng)濟(jì)分析、跨區(qū)域稽查等方面加強(qiáng)了力量，其對于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控等都有積極影響。

“此類工作轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門，其對土地交易市場的理解就會更到位，也更客觀，也能夠據(jù)此判斷出土地市場的冷熱程度和風(fēng)險大小。稅務(wù)部門利用稅收大數(shù)據(jù)，還可以把房企在全國土地出讓金繳納情況、土地增值稅繳納情況等進(jìn)行綜合分析，以分析房企經(jīng)營情況和風(fēng)險情況。部分?jǐn)?shù)據(jù)完全可以形成宏觀政策調(diào)控的建議?！眹?yán)躍進(jìn)表示。

中泰證券研究所首席分析師楊暢認(rèn)為，土地使用權(quán)收入改由稅務(wù)部門征收，有利于中央政府摸清地方政府的“私房錢”。在短期，由于本年預(yù)算安排已經(jīng)排定，地方政府行為具有一定的延續(xù)性。但在長期，會對地方政府行為產(chǎn)生引導(dǎo)，使得地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)更趨謹(jǐn)慎，推動地方政府?dāng)[脫對“土地財政”的依賴，延續(xù)了中央調(diào)控樓市的強(qiáng)烈信號。

“在支出端，地方政府花錢，或許并不像以前那么容易。例如對于還款來源依靠土地出讓金的三四線城投公司，獲得財政支持的障礙可能進(jìn)一步加大；另外，也可能削弱地方政府在招商引資過程中，可能出現(xiàn)的獎勵返還等支出能力?！睏顣潮硎?。

更深層次的影響還在于，本次土地出讓收入劃轉(zhuǎn)為稅收邁開了改革第一步，可以理解成是在為建立房地產(chǎn)稅長效機(jī)制做前期準(zhǔn)備。

柴鐸認(rèn)為，房地產(chǎn)稅一個重要障礙就是質(zhì)疑二次征收，而且收入管理信息復(fù)雜、不對稱，土地市場信息凌亂，管理部門不統(tǒng)一。土地出讓金屬于非稅收入，后續(xù)房地產(chǎn)稅按稅收評估，可能會涉及當(dāng)時交了多少出讓金，再收房地產(chǎn)稅應(yīng)收多少的問題?！皩磉@些問題一個部門一個系統(tǒng)管理，對于未來開征房地產(chǎn)稅肯定是有管理上的好處?！?/p>

關(guān)鍵詞： 土地 出讓 收入 劃歸